碳交易市场－不容错过的机遇和挑战（II）

Helen Zhang

最后更新 2019/01/21

国际碳交易市场的发展历程

尽管现有各国家、地区的碳交易体系在设计与运行的过程中，均在不同程度上参考了《京都议定书》，但由于起点、机制及运作方式不尽相同，存在各自的特点、特色与历史渊源，且处于持续不断的发展与变化中。随着17个碳排放权交易市场在35个国家、13个州／省以及7个城市的运行，碳交易体系在全球不同行政区运转，包括次国家级（如日本东京市、中国七省市）、区域级（如美国各州和加拿大各省）、国家级（如新西兰、瑞士和韩国）和超国家级（如欧盟），所覆盖的地区的GDP总量已占全球GDP的40%。每个碳市场都在积极探索着适合自身减排目标和经济特点的碳排放交易模式，所显示的特征、战略、跨市场衔接潜力和成功程度各有不同。比较具有代表性的有欧盟排放交易体系(European Union Emissions Trading Scheme, EU ETS)、美国东北部和中部的区域温室气体计划(Regional Greenhouse Gas Initiative, RGGI) 、日本东京都总量限制交易体系(Tokyo Cap-and-Trade Program, Tokyo ETS)以及加州碳排放交易体系（California cap-and-trade program, CAL ETS）等。

成立于2005年的欧盟排放交易体系（(EU ETS) 是世界上最大的、运行时间最长的总量管理与交易系统，包括31个参与的国家（28个成员国、挪威、冰岛和列支敦士登），覆盖了欧盟约45%的碳排放总量。作为历经多次调整变化而历久弥新的市场，欧盟碳交易体系为其他发展中的碳市场提供了宝贵的指导案例。该市场曾经历过因持续增加的配额冗余造成了配额交易价格的崩溃（自2006年价格顶点每吨30欧元到 2013年每吨不足5欧元）。影响市场的发展的不稳定因素主要包括：配额过度分配，历史法在免费配额分配过程中的使用和配额储蓄制度。欧盟排放交易体系的优点是具有开放性，且具备与其他区域／国家碳交易体系的对接基础，于2008年1月1日与挪威碳交易体系实现成功对接，于2015年7月与澳大利亚开始对接（接受碳配额，碳排放价格）并计划于2018年7月1日前彻底完成对接，即双方互认碳排放配额，于2016年1月与瑞士初步达成双边协议对接碳交易体系。

加利福尼亚州碳交易市场于2012年建立，其规模仅次于欧盟交易系统，为世界第二大交易体系。该市场建立伊始，认真汲取了欧盟碳交易体系的经验与教训，并进行了创新，避免在设计过程中出现类似于免费配额过度分配等同样的错误。项目共分为三个阶段，包括第一阶段（2013-2014年）主要参与者是大型工业企业、加州内的电厂和电力进口商，覆盖范围占加州总温室气体排放量的35%。第二阶段（2015-2017年）覆盖范围增加天然气和交通燃料供应商，占加州总温室气体排放的85%。实施碳市场以后，加州的碳排放总量得到显著下降，然而对于该碳市场是否成功的评价众说纷纭，主要因为加州环境改善的进展并不一定归功于这个总量管理与交易系统，而是归功于其实施了一揽子其他的环境政策和监管程序。在《西部气候倡议》的框架下，加利福尼亚州和魁北克省，这两个行政区域碳交易市场已经对接。这是北美省州之间，在没有通过联邦政府同意的情况下，实现对接的一个成功典范。目前尚有安大略省和曼尼托巴省的两个碳市场正在计划加入。但是，该市场还经历过严重的碳泄漏，导致其碳排放总量设置的作用弱化，同时也面临违宪的法律诉讼，无论结果如果，将对加州乃至全北美的市场做成很大的影响。即将到来的美国总统大选，也给加州区域碳市场增加许多不确定的因素。

其他正在亚洲和大洋洲的运行的碳交易体系包括新西兰、日本、哈萨克斯坦和韩国等国家的碳市场。新西兰碳交易体系的独特之处在于其采用了无固定排放总量限制、自下而上的设计以涵盖林业和林业活动中产生的碳汇。该市场最初设计为允许使用无限量的国际碳排放权抵消额度。但因为价格便宜的抵消额度过度供应，该国不再允许与京都议定书相关的自愿减排量在此市场交易。日本拥有两个城市级别的碳交易市场，分别是东京碳市场和琦玉碳市场。这两个市场的设计极为相似，得益于强有力的领导力和较高的管理水平，利益相关方参与政策的制定和实施过程，有效的数据支撑决策制定，平稳有效履约，没有免费的交易配额分配，透明化的监督，重点针对能源消费者而非特定产业领域的某些实体，纵然规模很小，但这些体系证明了通过强制监督管理总量排放限额和严格立法可以有效的减少CO2的排放。哈萨克斯坦在2013年建立了一个强制的全国性碳交易体系，然而这一体系的前景仍不明朗，主要原因在于2016年当选的哈萨克斯坦新一届政府因为工业保护者们的抗议确定了为期2年的市场暂停期（至2018年）。韩国政府在2015年1月实施了一个全国性的碳交易体系。这一体系的主要特点在于对早期减排量进行额外的配额奖励并使用事后调整措施作为价格调控手段。目前，这个这个市场还比较年轻，其有效性、公众和工业领域的接受度、与国际市场链接的潜力还有待时间检验。

图2: 全球主要碳排放权市场(ETS)分布情况

资料来源：http://forestcarbon.forestry.ubc.ca

据世界银行的数据报告，2005～2011年间，国际碳交易市场的交易额和交易量平均每年基本都保持了不错的势头，其交易总额从108亿（2005）上升到1760亿美元（2011）。然而，由于京都议定书只规定了第一阶段(2008~2012年)的减排目标, 2012年以后的减排目标和任务需要在之后的缔约方会议中确定，这种不明确性给碳交易体系的运行带来了不同程度的阻碍，影响了全球碳交易市场的发展。2012年开始，由于核证减排量和减排单位成交量下降，以及当时占最大市场比重的欧盟碳交易体系的碳价格持续走低，全球碳交易成交总量开始下降，成交总额持续下滑，2013年达到谷底。但随着欧盟碳交易体系的改革，美国加州、中国碳试点城市以及哈萨克斯坦等其他碳交易市场的先后兴起，2014年全球碳市场成交额达到494亿美元，2015年仅1-4月就达到了约340亿美元的规模，全球碳交易市场开始触底反弹。越来越多的国家和地区将建立碳排放权交易体系当成最主要的减排工具，并已经开始进行跨市场链接，如挪威、冰岛、列支敦士登、瑞士与欧盟碳交易市场，美国加利福利亚和加拿大魁北克碳交易市场，以及日本国内的东京市和埼玉市碳交易市场，一个全球化的碳交易市场体系指日可待。以《京都议定书》为基石的全球碳市场，正过渡为后京都时代以新减排协议为基础的碳市场，并将伴随着《巴黎协定》的生效和持续影响建立起一个新的市场机制。

图3:全球碳市场历年成交规模

资料来源：中国碳交易网，中创碳投

中国碳市场的建设情况

作为当前世界上温室气体排放量最大的国家，不论从政策上还是行动上，中国一直积极推进节能减排，已成为世界节能和利用新能源、可再生能源第一大国，其减排决心和力度受到国际社会的普遍好评。《巴黎协定》的通过显示中国在全球气候治理的角色正从积极的参与者向引领者转变。中国政府在2015年巴黎会议上提交的“国家自主贡献”(INDC)中提出，将于2030年左右使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现，2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。国家主席习近平在巴黎大会的发言中提到，中国将大力推进生态文明建设，落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，通过科技创新和体制机制创新，实施优化产业结构、构建低碳能源体系、发展绿色建筑和低碳交通、建立全国碳排放交易市场等一系列政策措施，形成人和自然和谐发展现代化建设新格局。因此，碳交易作为一项有效的减排手段，也成为中国应对气候变化和节能减排的重要政策之一。建立一个全国性的碳交易市场，对于中国成功参与全球共同努力减缓气候变化带来的影响至关重要。

图4：中国积极应对全球气候变化的进程和行动

资料来源：根据中国政府相关文件自制

2015年10月，《中美元首气候变化联合声明》中提出“中国计划于2017年启动全国碳排放交易体系，将覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等重点工业行业”，以确保中国实现“2030年碳排放达峰值”的承诺。2016年1月11日，国家发展改革委办公厅发布《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》提出，2016年是全国碳排放权交易市场建设攻坚时期，2017年启动全国碳排放权交易，实施碳排放权交易制度。根据国家发改委气候司测算，该市场预计将覆盖每年约30亿至40亿吨的碳排放总量，这个数量是欧盟碳市场的两倍，也比其他所有碳市场的总和都要大。仅考虑现货，交易额预计达12亿 – 80亿元，若考虑期货在内，交易额将大幅增加达600亿至4000亿元。

事实上，在建立全国性的碳交易市场之前，中国已于 2011年10月宣布在两省（广东和湖北）五市（北京、上海、天津、深圳和重庆）共建立7个碳交易试点市场，并将2013年-2015年定为试点阶段，通过汲取这些试点市场的运行成果和经验教训，为全国碳市场做好充分准备。从各碳交易试点的运行情况来看，由于7个试点横跨了中国东、中、西部地区，区域经济、科技发展、人文地理和生态环境存在差异，各试点省市所采取的制度设计和管理途径不尽相同，目前所取得成效也不相同，但普遍存在配额过度分配、交易不活跃、碳配额价格偏低、季节性波动大、监管手段不到位等情况。根据国家发改委和相关机构统计数据，截至2015年底， 7家碳排放权交易试点共纳入控排企业和单位2050家,累计成交量约为5000万吨CO2，成交额约14亿元，其中湖北试点最为活跃，总成交量和交易额最大，广东、深圳其次；重庆是最不活跃的试点市场。碳市场价格在每吨10－40元之间不等，深圳和北京保持在40元/吨的高价位浮动，领先其他五个试点；湖北和天津价格在25元/吨左右徘徊，价格水平适中；广东、上海和重庆价格水平相对较低。为了活跃碳市场，各试点不断扩大交易主体,并开发以中国核证自愿减排量(CCER)为标的的碳金融产品和业务，规定控排企业和单位可使用CCER抵消其配额清缴,比例可占配额量的5%至10%，这些减排量主要来自清洁能源、节能减排等领域的项目，其中风电、小水电、太阳能光伏、林业碳汇等项目是比较受欢迎的项目。

2016年，为规范和加快全国碳排放权交易市场的建设和运行,国家发改委积极研究起草《全国碳排放权交易管理条例(草案)》，推进碳交易行政立法，开发建设国家碳交易注册登记系统，提出了全国碳排放权交易配额总量及分配方案，建立重点行业企业碳排放核算、报告与核查制度，建立碳交易市场监管制度，并积极进行能力建设和培训，提高各方参与碳市场的能力，出台《绿色债券发行指引》，探索以碳排放权作为发债增信担保方式，鼓励绿色金融。同时，国家宣布在七个试点的基础上成立了全国碳市场能力建设中心，并批准在福建和四川两省建设碳交易机构，全国碳交易机构达到9家。全国碳交易市场预计首批纳入企业数量在7-8千家，在进行完控排企业历史碳排放数据的盘查和核查后，将于2016年10月开始实施碳排放配额初始分配，预计2017年一季度完成，从而确保2017年全国碳排放权交易市场如期启动。

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